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到了东汉末年，刺史实际上已经从原先的监察逐渐向着地方行政长官转变，这次刘焉提出将刺史转变为州牧，便是坐实了这个刺史掌控一州军政大权。
汉灵帝知道其中的危害，一州之地足以引起拥兵自立，但面对当前的中原局势，朝廷已经无力派出中央大军前往各地平乱。
他一时间陷入的犹豫。
刘焉又趁机提出了选派刘姓高官、列卿、尚书等出任各州州牧。
他就是想要告诉汉灵帝，都是自家人，放心派下去，不会有问题。
汉灵帝也没有其他办法，便从了刘焉。
于是，州牧正式成为居于郡之上，中央之下的行政长官，拥有一州生杀大权。
也是从此刻起，虽然一定程度上能延续东汉的统治，但也是饮鸩止渴，东汉再也无法避免州牧割据一方，纷争中原的局面。
刘焉提出这个建议，除了确实想要中原安定外，主要是担心自己在朝廷中受到叛军的仇视，想要找一个理由离开雒阳是非之地。
所以他自请为交州牧，愿意为朝廷守卫边疆。
临行前，刘焉无意间听到侍中董扶说，益州有天子之气，益州之地尚且安稳，又是易守难攻，就算有叛军想要打进来，只需要守住汉中即可。
恰巧益州刺史郤俭在益州大肆聚敛，贪婪成风。刘焉抓住机会，主动请命前往益州，逮捕郤俭，整治吏治。朝廷便命刘焉为监军使者，益州牧，封阳城侯。
朝廷让州牧管理一州军政大权的命令下达后，冀州刺史王芬见到自己已经可以掌管一州的兵马后，便与南阳人许攸、沛国人周旌等人相互结交，谋划会同冀州当地豪杰，废除灵帝。
这便是先前说到的王芬废帝。
他们想拉曹操入伙，曹操一眼就看出了其中问题，当场严厉拒绝。
与曹操有相同观点的华歆，劝下了蠢蠢欲动的陶丘洪。
果然，王芬计划失败，兵败自杀。
八月，东汉朝廷在西园成立统帅部，组织起一支新军。新军统帅部共设八校尉：上军校尉宦官蹇硕、中军校尉袁绍、下军校尉鲍鸿、典军校尉曹操、助军左校尉赵融、助军右校尉冯芳、左校尉夏牟、右校尉淳于琼。其中上军校尉何进也要听蹇硕指挥。上军校尉蹇硕成为全国军队的最高统帅。
