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体制内的人都知道，自县级以上，各级政府都设置有一个编制委员会，简称编委，由党、政一把手担任主任、副主任，成员则由组织部、劳动人事、财政等与机构编制管理密切相关的部门领导组成。
编委的职责就是负责管理同级所有纳入国家行政编制、事业编制和政法编制单位的编制安排等工作。
如果你认为编委的工作就是控制各单位的编制数额，根据实际情况对编制进行调整，那你就大错特错了。
编委实际上控制的是人，而不是一个数字。具体来说，就是谁能得到编制，得到哪个单位的编制，是由编委说了算，或者说是由编委里面极少数人说了算。
自从大学毕业生的工作不再包分配之后，各单位尤其是政府部门，一度出现人才短缺，工作人员青黄不接。
这就出现了一个奇怪的现象。明明各单位空缺出来很多编制，却无法进人。因为编制被编制委员会的几个人牢牢把控着，用人单位不能自主招纳人才。
结果就是一般人根本拿不到编制，拿到编制的都不是一般人。
各单位出现了用人荒，但工作不能不干。那么，上有政策下有对策，你不是不给编制吗，那我就从下级单位借人。说借用也好，借调也好，只要把人弄来，怎么说都行。
借用下级单位的人，可谓好处多多。不用给你发工资奖金，不占用提拔晋升的指标，而且苦活累活都交给你干，你要表现不好，哪怕有一句怨言，那对不起，退回原单位，换人来。
而被借调的人也十分乐意，削尖脑袋想成为被借调的人。他们明知道自己在上级单位人的眼里属于二等公民，政治待遇、经济待遇都指望不上，但能够被借调，一方面能证明自己的能力，另一方面能进入一个平时可望而不可及的平台，或许入了领导的法眼，就存在有正式调入上级单位的可能性。
梦想总是要有的，万一实现了呢？所以，被上级机关借调，就如同踏上了一场追梦之旅。
所以上级机关从下级单位借用人员，成了一种常见的组织内部人力资源调配现象。美其名曰是人才资源灵活配置，可以促进人才的交流与学习，缓解编制压力。
胡步云当初就属于从城管大队借用到城建局机关的人，工资由城管大队发，城建局只管用人就好了。城建局可以给胡步云画个饼，让他当办公室主任，因为机关股室负责人只需要局机关自己任命就行了。
但要想更进一步，是不可能的。他只是二级单位的一个事业编制，城建局有晋升副科的机会，机关那些中层干部自然当仁不让，怎么也不会轮到胡步云，哪怕有黄胜利撑腰也不行。
胡步云离开城建局之后，办公室再没有写材料的人，他们从几个乡镇城管所一下借来五六个人，轮流上岗，虽然不尽如人意，但好歹看中了两个。
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